VERWALTUNGSGERICHT BERLIN

URTEIL

In der Verwaltungsstreitsache

hat das Verwaltungsgericht Berlin, 11. Kammer, aufgrund
der mündlichen Verhandlung vom 12. November 2003 durch

für Recht erkannt:

Der Kläger begehrt den Erlass verkehrsrechtlicher Maßnahmen, insbesondere die Überprüfung einer Radwegbenutzungspflicht.

Anlässlich der Aufhebung der allgemeinen Radwegbenutzungspflicht zum Oktober 1998 mit der 24. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom August 1997 wies die Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr die Straßenverkehrsbehörde beim Polizeipräsidenten in Berlin an zu prüfen, auf welchen Radwegen das Anordnen einer Benutzungspflicht erforderlich sei. Der zuständige Referatsleiter der Straßenverkehrsbehörde teilte daraufhin intern mit, er erwarte die weitestgehende Aufhebung der Benutzungspflicht. Dies erspare ein zweites Prüfungsverfahren und Nacharbeiten späterer Anträge für eine Aufhebung. Das Aufheben der Radwegbenutzungspflicht entspreche der 24. Novelle, dem Willen der Senatsregierungserklärung zur Förderung des Radverkehrs und des Verkehrssenators, den Anteil des Radverkehrs von 6 % auf 20 % zu heben und damit den Modalsplit zu verbessern, der Substitution der Verkehrsarten, d.h. den Ersatz des Kfz durch das Fahrrad und die damit verbundene Kfz-Verkehrs-Lärm- und Abgasminderung usw., sowie der Förderung des Radverkehrs durch mehr Flüssigkeit, weil u.a. durch mangelhafte Trassierung, Einbauten, Fußgängerverkehr, Gehwegparken, baulichen Zustand, penibler LZA-Signalisierung, schmale Breiten, Kfz-Abbiegeproblematik, Problematik der Gehwegüberfahrten Leistungsverluste für Radfahrer auftreten. Auch bei guten Radwegen könne die Benutzungspflicht aufgehoben werden. Das Aufheben müsse kein Sicherheitsrisiko sein. Der Radfahrer (jüngere und ältere Jahrgänge) könne sich weiterhin für den Radweg entscheiden. Mitte August 1998 teilte die Senatsverwaltung der Straßenverkehrsbehörde mit:

Die Straßenverkehrsbehörde ordnete im Oktober 1998 u.a. für den beidseitigen Radweg des Spandauer Damms zwischen Luisenplatz und Fürstenbrunner Weg eine Radwegbenutzungspflicht an.

Der Kläger, ein Finanzbeamter aus Hamburg, beantragte im Juni 2002 die Aufhebung dieser Radwegbenutzungspflicht. Hierzu trug er vor, bereits vor seinem Wegzug aus Berlin Ende 1993 seien ihm diese Radwege auf Grund von den aus Ausflugsbussen aussteigenden Fahrgästen sowie den direkt neben dem schmalen Radweg parkenden Fahrzeugen als sehr gefährlich aufgefallen. Im Juni 2002 habe er feststellen müssen, dass sich in der Zwischenzeit nichts getan habe. Die Benutzung des Radweges stelle ein deutlich höheres Risiko für den Radfahrer dar als die Benutzung der Straße. Eine Lösung des Problems dahingehend, dass die Bushaltestellen und Parkplätze vom Radweg abgerückt werden oder die bestehende zeitliche Begrenzung der Busspuren aufgehoben würde, wäre ihm auch recht.

Der zuständige Sachbearbeiter der Straßenverkehrsbehörde des Beklagten beteiligte daraufhin im Juni 2002 weitere Dienststellen und Behörden des Beklagten und wies dabei daraufhin, dass die Hinweise des Klägers über die Radwege im genannten Abschnitt des Spandauer Dammes weitgehend zuträfen, so dass unter Beachtung der aktuellen Urteile des Verwaltungsgerichts Berlin die Radwegbenutzungspflicht kaum beibehalten werden könne, wenn nicht ein entsprechender Ausbau der Radwege erfolge. Das Landesschutzpolizeiamt des Beklagten erstellte daraufhin Mitte Juni 2002 eine Auswertung der Verkehrsunfälle mit Radfahrerbeteiligung für die streitgegenständliche Strecke. Die Abteilung Hoch- und Tiefbau der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung teilte der Straßenverkehrsbehörde Mitte Juli 2002 mit, die Aufhebung der Radwegbenutzungspflicht sei im Bereich der Schloßstraße, des Klausener Platzes und der Sophie-Charlotten-Straße möglich, im Übrigen jedoch nicht. Nicht zugestimmt werden könne hinsichtlich des Bereiches Kaiser-Friedrich-Straße/Luisenplatz wegen des komplexen Knotenpunktes mit separater Phasenschaltung und Busbeschleunigung, hinsichtlich des Bereiches BAB 100 aus Sicherheitsgründen (Rechtsabbieger zur BAB) und hinsichtlich des Bereichs Königin-Elisabeth-Straße wegen des komplexen Knotens, der vielen Abbieger, der Busbeschleunigung und aus Sicherheitsgründen (unmittelbare Nähe zur BAB-Anschlussstelle). Bei einer Aufhebung der Radwegbenutzungspflicht sei grundsätzlich eine Änderung der Schaltzeiten der betroffenen Ampeln vorzunehmen. Das Büro für Verkehrsangelegenheiten des Umweltamts des Bezirksamtes Charlottenburg-Willmersdorf von Berlin teilte der Straßenverkehrsbehörde mit, der Ausbau des Radweges im Spandauer Damm vom Luisenplatz bis Fürstenbrunner Weg sei in absehbarer Zeit nicht vorgesehen, lediglich der Ausbau im Anschlussbereich zwischen Fürstenbrunner Weg und Sophie-Charlotten-Straße solle in Kürze beginnen. Gegen die Aufhebung der Radwegbenutzungspflicht bestünden erhebliche Bedenken auf Grund des Kreuzungsbereiches Spandauer Damm/Luisenplatz, da dieser Bereich zu den unfallträchtigsten Bereichen des Bezirkes zähle. Der Verkehrskontrolldienst des Polizeipräsidenten nahm Anfang August 2002 wie folgt Stellung: Die Breite der Radwege zwischen Fürstenbrunner Weg und der BAB 100 sowie auf der Nordseite zwischen Klausener Platz und Sophie-Charlotten-Straße betrage beidseitig 75 cm. Der Abstand zur Fahrbahn betrage ca. 20 cm. Im Übrigen betrage die Breite ca. 100 bis 115 cm und der Abstand zur Fahrbahn mindestens 40 cm. Obwohl die Breiten und Abstände zur Fahrbahn nicht ideal seien und auch nicht der Ausführungsvorschrift Geh- und Radwege entsprächen, sollte zwingend an der Radwegbenutzungspflicht festgehalten werden. Der Spandauer Damm sei eine Hauptverkehrsstraße mit überregionaler Bedeutung, auf der eine überdurchschnittliche Verkehrsdichte herrsche. Zudem sei die Strecke eine der wichtigsten und aufnahmefähigsten Ost-West-Verbindungen der Stadt. Es stünden für jede Fahrtrichtung nur zwei Fahrstreifen zur Verfügung, die (meistens) durchgängig befahren werden könnten. Jede Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit - zum Beispiel durch Radfahrer auf dem rechten Fahrstreifen - führe zu erheblichen Störungen des gesamten innerstädtischen Verkehrs. Der Anteil des Schwerlastverkehrs sei extrem hoch. Dieser gefährde den Radfahrverkehr erheblich. Insbesondere im Bereich der Spandauer-Damm-Brücke wäre das Zulassen der Fahrbahnbenutzung durch Radfahrer unverantwortbar. Die vom Kläger angesprochenen Gefahren durch den ruhenden Verkehr seien sicher nicht unbedeutend, jedoch im Vergleich zu den Gefahren des fließenden Verkehrs eher vernachlässigbar. Das Landesschutzpolizeiamt teilte Mitte September 2002 unter Bezugnahme auf diese Ausführungen ergänzend mit, eine außergewöhnliche Gefahrenlage liege deswegen vor, weil die betroffenen Straßenabschnitte eine außergewöhnlich hohe tägliche Verkehrsbelastung hätten, u.a. mit hohem Schwerlastverkehrsaufkommen und bis zu vier Fahrstreifen parallel zueinander angeordnet. Bei Wegfall der Radwegbenutzungspflicht wäre der abbiegende Radfahrer in allen Fahrtrichtungen erheblichen Gefahrenmomenten ausgesetzt, da er sich inmitten einer Vielzahl von Fahrstreifen einordnen müsse. Darüber hinaus sei der Spandauer Damm von einer Vielzahl von Reiseverkehrs-Omnibussen frequentiert, die durch Parksuchverkehr in den beiden rechten Fahrstreifen auffallen und ein erhebliches Konfliktpotential für den dann auf der Fahrbahn fahrenden Radfahrer darstellen. Die Radwege entsprächen auf dem gesamten Straßenzug nicht der Ausführungsvorschrift Rad- und Gehwege. Bei nur 80 cm bis 1 Meter Breite seien sie entsprechend baulich zu gestalten, um die Voraussetzung für die Benutzungspflicht zu schaffen.

Die Straßenverkehrsbehörde des Beklagten lehnte daraufhin den Antrag des Klägers mit Bescheid vom 9. Januar 2003 ab und teilte ihm mit, die Radwegbenutzungspflicht werde auch künftig beibehalten. Sie sei auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse im Spandauer Damm und den daraus resultierenden Gefährdungen und Risiken für den Radverkehr zwingend geboten. Dafür sei insbesondere maßgebend, dass im Spandauer Damm eine hohe Verkehrsbelastung mit regelmäßigen Staubildungen in den Schwerpunktzeiten bestehe, mehrere großräumige Knotenpunkte mit Lichtzeichenanlagen wie am Luisenplatz, an der Anschlussstelle der BAB 100, an der Sophie-Charlotten-Straße und am Fürstenbrunner Weg mit erheblichen abbiegenden Verkehrsströmen befahren werden müssten, eine Vielzahl von Parkvorgängen und Lieferfahrzeugen, die zum Ausweichen auf die nächste Fahrbahn zwingen und für Radfahrer zu besonderen Gefahren führen. An den genannten Kreuzungen sei eine gesonderte Signalisierung der Radfahrer zu ihrer eigenen Sicherheit unerlässlich. Diese könne jedoch nur bei Aufrechterhaltung der Radwegbenutzungspflicht beibehalten werden. Zudem sei zu beachten, dass in einzelnen Bereichen bis zu vier Fahrstreifen nebeneinander vorhanden seien und die Straße einen hohen Schwerlastverkehr aufweise. Darüber hinaus wäre eine Aufhebung der Radwegbenutzung an allen Lichtzeichenanlagen nur nach Änderung der Signalzeitpläne möglich, wobei die erforderlichen Aufwändungen aus personellen und finanziellen Gründen gegenwärtig nicht leistbar sei und an den großen Knotenpunkten aus steuerungstechnischen Gründen abgelehnt werde. Die geringeren Geschwindigkeiten der Radfahrer und die daraus resultierenden längere Räumzeiten seien in den Signalzeitplänen nicht enthalten, so dass bei Benutzung der Fahrbahn eine Gefährdung der Radfahrer nicht auszuschließen sei. Die Radwege hätten zwar nicht die nach den Verwaltungsvorschriften erforderliche Breite, jedoch habe die Senatsverwaltung ein Abweichen hiervon zugelassen. Wegen der Gefahren durch parkende Fahrzeuge, insbesondere Reisebusse sei auf die Sorgfaltspflicht aller Verkehrsteilnehmer hinzuweisen; Radfahrer könnten durch ihr eigenes Verhalten zur Sicherheit beitragen, indem sie sich vorausschauend auf solche Situation einstellen und ihr eigenes Fahrverhalten entsprechend einrichten. Die dem Bescheid beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung sah den Widerspruch vor.

Der anwaltlich nicht vertretene Kläger legte gegen diesen Bescheid mit am 12. Februar 2003 eingegangenen Schreiben vom 10. Februar 2003 Widerspruch ein und machte der Sache nach geltend, die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht sei nichtig. Es handele sich um einen Akt staatlicher Willkür. Er beantragte, die Nichtigkeit festzustellen, hilfsweise die Anordnung aufzuheben oder hilfsweise das Parken neben dem Radweg zu verbieten oder zu unterbinden.

Die Widerspruchsstelle des Polizeipräsidenten in Berlin wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 25. April 2003 als unzulässig mit der Begründung zurück, der Widerspruch sei verfristet. Die die Radwegbenutzungspflicht wiedergebenden Verkehrszeichen stünden mindestens seit 1993 vor Ort, und die Radwegbenutzungspflicht sei 1998 erneut straßenverkehrsrechtlich angeordnet worden. Die einjährige Widerspruchsfrist sei daher 1999 abgelaufen. Der Widerspruchsbescheid ist dem Kläger nach seinen Angaben am 7. Mai 2003 zugegangen.

Mit der am 7. Juni 2003 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Hierzu trägt er unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens im Verwaltungsverfahren vor, er sei inzwischen einige Male an der streitgegenständlichen Strecke mit dem Rad gefahren, da er, wenn er in Berlin sei, bei seiner Schwiegermutter in der Mollwitzstraße wohne. Erstmals habe er den Radweg am 1. Juni 2002 mit dem Rad befahren. Zuvor habe er die Schilder als Nutzer öffentlicher Verkehrsmittel und Fußgänger zur Kenntnis genommen. Zuletzt habe er den Spandauer Damm mit seinem Fahrrad bei seinen Berlin-Besuchen im Februar und im Mai 2003 befahren.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die den Kläger betreffenden Streitakte des Gerichts sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie als Verpflichtungs(bescheidungs)klage statthaft. Der Kläger begehrt eine ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten über seinen Antrag auf Erlass verkehrsregelnder Maßnahmen, insbesondere Überprüfung bzw. Aufhebung der Anordnung der Radwegbenutzungspflicht. Er hat mit seinem im Juni 2002 bei der beklagten Straßenverkehrsbehörde geltend gemachten Begehren nicht lediglich die hier streitige, im Oktober 1998 angeordnete Radwegbenutzungspflicht angefochten - dieses Begehren wäre im Wege der Anfechtungsklage weiterzuverfolgen gewesen -, sondern weitergehend den Erlass verkehrsregelnder Maßnahmen begehrt. Denn er hat mit seinem Antrag vom Juni 2002 auf Aufhebung der Radwegbenutzungspflicht zugleich erklärt, es sei ihm auch recht, wenn andere verkehrsrechtliche Anordnungen oder bauliche Maßnahmen, die ihn als Radfahrer schützen würden, wie das von ihm genannte Abrücken der Bushaltestellen und Parkplätze vom Radweg oder die Aufhebung der bestehenden zeitlichen Begrenzung der Busspuren, getroffen würden. Dies hat er auch mit seinem Widerspruch - hilfsweise - beantragt. Sein Antrag war also erkennbar darauf gerichtet, dass die Straßenverkehrsbehörde die verkehrliche Situation (erneut) prüft und das ihr nach § 45 StVO beim Erlass von verkehrsregelnden Maßnahmen zustehende Ermessen pflichtgemäß unter Berücksichtigung der vom Kläger vorgetragenen Gefahren für Radfahrer ausübt (vgl. zu einer entsprechenden Auslegung des Klagebegehrens VG Hannover, Urteil vom 23. Juli 2003 - VG 11 A 5004/01 -). Die Straßenverkehrsbehörde als Ausgangsbehörde hat dies ebenso gesehen. Denn sie hat den Antrag des Klägers vom Juni 2002 nicht der Widerspruchsstelle beim Polizeipräsidenten in Berlin zur Entscheidung über einen bloßen Anfechtungswiderspruch gegen die Radwegbenutzungspflicht vorgelegt, sondern hat unter umfassender Beteiligung aller betroffenen Dienststellen und Behörden eine eingehende Prüfung angestellt, ob die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht aufrechterhalten wird, und den Kläger hierüber mit Bescheid vom 9. Januar 2003 als Ausgangsbehörde beschieden. Als Rechtsbehelfsbelehrung hat sie konsequenterweise den Widerspruch vorgesehen. Dafür, dass die Straßenverkehrsbehörde den Antrag des Klägers - zutreffenderweise - als Antrag eines Betroffenen zur erneuten Prüfung der Erforderlichkeit des Weiterbestehens der Radwegbenutzungspflicht angesehen und beschieden hat (z.T. wird sogar eine entsprechende Prüfungspflicht angenommen, vgl. P. Stelkens/U. Stelkens in: Stelkens/Bonk, VwVfG, 6. Aufl. 2002, § 35 Rdnr. 150), spricht auch Ziffer IV der Verwaltungsvorschriften zu § 2 StVO. Hiernach ist die Straßenverkehrsbehörde "gehalten, bei jeder sich bietenden Gelegenheit die Radverkehrsanlagen auf ihre Zweckmäßigkeit hin zu prüfen und den Zustand der Sonderwege zu überwachen".

Der Kläger ist auch klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Die Klagebefugnis, fehlt (nur), wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise eine Verletzung des Klägers in eigenen Rechten möglich erscheint (vgl. BVerwGE 104, 115 [118] m.w.N.). Der Kläger kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als durch eine auf § 45 Abs. 1 StVO gestützte Verkehrsbeschränkung potentiell betroffener Verkehrsteilnehmer geltend machen, dass die rechtsatzmäßigen Voraussetzungen für die Verkehrsbeschränkung nicht gegeben seien oder die Verkehrsbehörde bei der gebotenen Interessenabwägung seine Belange nicht oder nicht angemessen berücksichtigt habe (BVerwGE 92, 32 [35]). Rechtsverletzungen dieser Art sind hier nicht ausgeschlossen, auch wenn der Kläger in Hamburg wohnhaft und berufstätig ist und die Verwaltungsgerichtsordnung eine Popularklage nicht zulässt (vgl. v. Albedyll in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/v. Albedyll, VwGO, 2. Aufl. 2002, § 42 Rdnr. 60). Dabei braucht hier nicht entschieden zu werden, ob die Klagebefugnis hinsichtlich einer Verkehrsregelung nur dann gegeben ist, wenn der Kläger glaubhaft macht, dass er von dem Verkehrszeichen nach seinen persönlichen Lebensumständen in einer gewissen Regelmäßigkeit oder Nachhaltigkeit tatsächlich betroffen ist (so OVG Hamburg, Urteil vom 4. November 2002 - 3 Bf 23/02 -, NZV 2003, 351; das Bundesverwaltungsgericht - BVerwG 3 C 15.03 - hat diese Entscheidung am 21. August 2003 aufgehoben und zurückverwiesen, die Entscheidungsgründe liegen hierzu jedoch noch nicht vor; ähnlich verlangen eine "hinreichende Verkehrsbeziehung" Hüttenbrink in: Kuhla/Hüttenbrink/Endler, Der Verwaltungsprozess, 2002, D 64, und VG Köln, Urteil vom 20. März 1995, NWVBI. 1995, 441). Denn der Kläger wäre jedenfalls mit der erforderlichen "Regelmäßigkeit" bzw. "Nachhaltigkeit" von der streitigen Radwegbenutzungspflicht betroffen, wie sich aus seinen glaubhaften Darlegungen in der mündlichen Verhandlung ergibt.

Der Kläger hat entgegen der Auffassung des Beklagten auch die Widerspruchsfrist eingehalten. Wie oben dargelegt, geht es nicht um die Anfechtung der Anordnung der Radwegbenutzungspflicht vom Oktober 1998, sondern um die Ablehnung des Antrages des Klägers vom Juni 2002 auf Erlass verkehrsregelnder Maßnahmen, insbesondere Aufhebung bzw. Überprüfung der Radwegbenutzungspflicht mit Bescheid vom 9. Januar 2003. Gegen diesen Bescheid hat der Kläger mit Schreiben vom 10. Februar 2003, beim Polizeipräsidenten in Berlin eingegangen am 12. Februar 2003, Widerspruch eingelegt. Der Widerspruch war nicht verspätet. Der Tag der Bekanntgabe des Bescheides ergibt sich nicht aus der Akte. Es fehlt auch ein Abvermerk. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass der Bescheid noch am Tag des Erlasses, also am 9. Januar 2003 zur Post aufgegeben worden ist, so gilt er nach § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG mit dem dritten Tag nach Aufgabe zur Post, also mit dem 12. Januar 2003 als zugestellt. Auch dann wäre die bis 12. Februar 2003 dauernde Widerspruchsfrist gewahrt. Der Streit um den Beginn der Anfechtungsfrist gegen Verkehrszeichen (für alle generell mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens unabhängig von einer konkreten Wahrnehmungsmöglichkeit oder für jeden einzeln je nach dem, wann er erstmalig "betroffen" war - vgl. hierzu das Urteil der 27. Kammer vom 3. Juli 2003 - VG 27 A 12.02 -, Seite 7 bis 9 des Entscheidungsabdruckes) ist daher vorliegend unerheblich.

Die Klage ist begründet, denn die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten; der Kläger hat einen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Nach dieser Vorschrift können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Der Kläger hat hiernach einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten über die von ihm begehrten straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen. Die Radwegbenutzungspflicht ist eine Beschränkung des Straßenverkehrs im Sinne der Vorschrift (vgl. hierzu ausführlich VG Hamburg, Urteil vom 28. Januar 2002, NZV 2002, 533 [534]) und der Beklagte hat das ihm eingeräumte Ermessen fehlerhaft im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO ausgeübt.

Maßgebend für die gerichtliche Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung, also hier im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides des Polizeipräsidenten in Berlin vom 25. April 2003. Denn Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle sind die Ermessenserwägungen, die der Beklagte für die (Ablehnung der beantragten) verkehrsbeschränkenden Maßnahmen bis zur Beendigung des Widerspruchsverfahrens angestellt hat (vgl. OVG Berlin, OVGE 23, 105 [109]). Abweichend hiervon sind lediglich die Ermessenserwägungen zu berücksichtigen, die die Behörde hinsichtlich des angefochtenen Verwaltungsaktes noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO zulässigerweise ergänzt hat. Das Gericht kann die Ermessensentscheidung des Beklagten nur eingeschränkt überprüfen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Nach diesen Maßstäben ist die Entscheidung des Beklagten schon deswegen ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte mit dem maßgeblichen Widerspruchsbescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 25. April 2003 ein Ermessen überhaupt nicht (mehr) ausgeübt hat, sondern das Begehren des Klägers - unzutreffend - als Widerspruch gegen die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht vom Oktober 1998 ausgelegt und ohne ein Ermessen auszuüben als unzulässig zurückgewiesen hat. Im Übrigen ist auch die mit dem Ausgangsbescheid des Polizeipräsidenten in Berlin noch getroffene Ermessensentscheidung fehlerhaft, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt:

Die Straßenverkehrsbehörde hat bei ihrer (erneut zu treffenden Ermessens-) Entscheidung Folgendes zu berücksichtigen:

Nach § 45 Abs. 9 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Insbesondere dürfen Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. § 45 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 9 StVO setzt demnach voraus, dass eine konkrete, über das ortsüblich Hinzunehmende erheblich hinausgehende Gefährdung von Radfahrern vorliegt und die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht zum Schutz der Radfahrer geeignet und erforderlich ist.

Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörde ist durch die bundeseinheitlich geltenden Verwaltungsvorschriften zu § 2 Abs. 4 StVO (im Folgenden: VwV-StVO) und die dort gemachten Vorgaben bezüglich Beschaffenheit und Zustand des Radwegs gebunden (vgl. hierzu ausführlich VG Hamburg, a.a.O., S. 534 f.). Unabhängig davon, ob der hier streitige beiderseitige Radweg des Spandauer Dammes zwischen Luisenplatz und Fürstenbrunner Weg den Anforderungen der VwV-StVO an Hindernisfreiheit und Sicherheitsraum sowie an die eindeutig erkennbare und sichere Gestaltung der Linien- und Radwegführung insbesondere auch an Kreuzungen und Einmündungen genügt, erfüllt er unstreitig nicht die Anforderung der VwV-StVO an die Mindestbreite (befestigter Verkehrsraum und Sicherheitsraum) von in der Regel durchgehend 1,50 m.

Es liegen auch keine von der VwV-StVO vorgesehenen Ausnahmefälle vor, da es sich vorliegend weder um jeweils nur kurze Abschnitte (z.B. kurze Engstelle) noch um eine nur befristete Regelung handelt. Die generelle Ausnahmegenehmigung der Senatsverwaltung vom August 1998 bezüglich der allgemeinen Abweichung von der lichten Breite vermag die Abweichung von den bundeseinheitlichen Vorschriften der VwV-StVO ebenfalls nicht zu rechtfertigen (vgl. ebenso die 27. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin, a.a.O., Seite 10 f. des Entscheidungsabdruckes). Diese Ausnahmegenehmigung betrifft schon nicht, wie erforderlich, einen bestimmten Einzelfall, sondern die Gesamtheit aller Radwege in Berlin, die nicht den Vorgaben der Verwaltungsvorschriften entsprechen; ein allgemein genehmigungsfähiger Umstand liegt nicht vor, da dies nur personenbezogen möglich ist. Selbst wenn bei Erlass der Ausnahmegenehmigung im August 1998 (noch) ein Ausnahmefall vorgelegen haben sollte, so kann dies heute, nach mehr als fünf Jahren, die Ausnahmegenehmigung nicht mehr rechtfertigen. Der permanente Ausnahmezustand würde sonst zur Dauereinrichtung, zumal die Ausnahmegenehmigung selbst anordnet, die Radwege müssten zum nächstmöglichen Zeitpunkt so ausgebaut werden, dass sie den Mindestanforderungen an die lichte Breite genügten.

Im Übrigen fehlt es an einem für eine Ausnahmegenehmigung erforderlichen atypischen Sachverhalt. Die von der Straßenverkehrsbehörde mit dem Ausgangsbescheid angeführten Umstände, insbesondere der (nicht weiter belegte) hohe Anteil des Schwerlastverkehrs und die hohe Verkehrsbelastung sind keine - für eine innerstädtische (jeweils zweispurige) Hauptverkehrsstraße Berlins - atypischen Umstände. Gleiches gilt für die vom Beklagten geltend gemachten Aufwändungen wegen der bei Wegfall der Radwegbenutzungspflicht erforderlichen Änderung der Signalzeitpläne an den Lichtzeichenanlagen, die aus "personellen und finanziellen Gründen gegenwärtig nicht leistbar" seien und an den großen Knotenpunkten aus "steuerungstechnischen Gründen abgelehnt" würden. Im Übrigen ist dieser Umstand kein sachgerechtes Kriterium für die Frage der Erforderlichkeit der Radwegbenutzungspflicht, die in erster Linie eine Frage der Verkehrssicherheit und damit von Gesundheit und Leben (vor allem) der Radfahrer ist. Bei dieser Frage dürfen monetäre Gesichtspunkte keinesfalls den Ausschlag geben und zu einer Hinnahme von solchen Gefahren führen. Die vom Beklagten erstellte Verkehrsunfallstatistik zeigt gerade, dass bei den 96 im Erhebungszeitraum von April bis Dezember 1999 ermittelten Unfällen mit Radfahrerbeteiligung innerhalb der streitigen Radwegstrecke in 32 Fällen und damit in einem Drittel aller Fälle ein Fehler der Kfz-Fahrer beim Abbiegen die Unfallursache war. Ebensowenig begründet der vom Beklagten geltend gemachte (nicht weiter belegte) Umstand, jede Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit des Spandauer Dammes, zum Beispiel durch Radfahrer auf dem rechten Fahrstreifen, führe zu erheblichen Störungen des gesamten innerstädtischen Verkehrs, einen Ausnahmefall. Der Leichtigkeit des (motorisierten) Verkehrs darf gegenüber der Sicherheit von Radfahrern kein Vorrang eingeräumt werden. Im Übrigen hat der Beklagte selbst einen schon bislang bestehenden erheblichen Parksuch- und Lieferverkehr von Pkws, Lieferfahrzeugen und Reiseomnibussen auf dem rechten Fahrstreifen eingeräumt, so dass dieser Fahrstreifen auch schon bislang nur eingeschränkt für die Flüssigkeit des Verkehrs "nutzbar" war.

Der streitige Radweg ist auch nicht nach Umständen des Einzelfalles (noch) für die Sicherheit von Radfahrern erforderlich, weil die Verkehrssicherheit - wegen (noch größeren) Gefahren bei der Benutzung der Fahrbahn - auf andere Weise nicht gewährleistet wäre (vgl. zur Rechtfertigung von Abweichungen von den Vorgaben der VwV-StVO bei "wesentlichen Besonderheiten" das Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Januar 1993, BVerwGE 92, 32). Mehrspuriger Rechtsabbiegeverkehr, der einen solchen besonderen (Gefahren-) Umstand darstellen könnte (vgl. die Urteile der 27. Kammer vom 3. Juli 2003 - VG 27 A 246.01, VG 27 A 247.01, VG 27 A 299.01, VG 27 A 11.02, VG 27 A 12.02 -), findet nicht statt, insbesondere auf der Brücke über die BAB 100/Lerschpfad ist das (Rechts-) Abbiegen nur in einer Spur erlaubt; Gleiches gilt für die Kreuzung Sophie-Charlotten-Straße sowie für die westliche Seite der Kreuzung Luisenplatz (die östliche Seite ist nicht mehr Streitgegenstand). Die vom Beklagten behauptete (nicht weiter belegte) hohe Verkehrsdichte mit hohem Schwerlastverkehranteil stellt ebenfalls keine besondere Gefahrensituation dar, jedenfalls nicht solange weitere besondere Umstände wie zulässige Höchstgeschwindigkeit von mehr als 50 km/h, sehr schmale Fahrstreifen, Verschwenkung der Fahrspur, besondere Gefahr der Sogwirkung vorbeifahrender Lastkraftwagen (vgl. hierzu die Urteile der 27. Kammer vom 3. Juli 2003) hinzutreten.

Schließlich hat der Beklagte zu prüfen, ob die "Vorgaben" des Beklagten bezüglich der (generellen) Überprüfung der Radwegbenutzungspflicht weiterhin Bestand haben bzw. bei der streitgegenständlichen Radwegstrecke hinreichend beachtet werden. Nach der im Verwaltungsvorgang enthaltenen, internen Mitteilung des zuständigen Referatsleiter der Straßenverkehrsbehörde entspricht das Aufheben der Radwegbenutzungspflicht der 24. Novelle, dem Willen der Senatsregierungserklärung zur Förderung des Radverkehrs und des Verkehrssenators, den Anteil des Radverkehrs von 6 % auf 20 % zu heben und damit den Modalsplit zu verbessern, der Substitution der Verkehrsarten, d.h. den Ersatz des Kfz durch das Fahrrad und die damit verbundene Kfz-Verkehrs-Lärm- und Abgasminderung usw., sowie der Förderung des Radverkehrs durch mehr Flüssigkeit, weil u.a. durch mangelhafte Trassierung, Einbauten, Fußgängerverkehr, Gehwegparken, baulichen Zustand, penibler LZA-Signalisierung, schmale Breiten, Kfz-Abbiegeproblematik, Problematik der Gehwegüberfahrten Leistungsverluste für Radfahrer auftreten. Auch bei guten Radwegen könne die Benutzungspflicht aufgehoben werden. Das Aufheben müsse kein Sicherheitsrisiko sein; der Radfahrer (jüngere und ältere Jahrgänge) könne sich weiterhin für den Radweg entscheiden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht Berlin, Kirchstraße 7, 10557 Berlin zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Verwaltungsgericht Berlin einzureichen.

Für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied angehören, vertreten lassen.

Ausgefertigt

(Unterschrift)

Justizanstellte

Das Urteil wurde mit dem Az. 11 A 606.03
zu den Normen: StVO § 45; VwGO §§ 42 II, 113 V 2 veröffentlicht in

• Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht (NZV) 2004, 486 mit Anmerkung Dietmar Kettler (S. 488)

• Verkehrsrechtliche Mitteilungen (VerkMitt) 2004 Nr. 22 (Gründe gekürzt)

• Verkehrsrecht-Sammlung (VRS) 106, 153

Titel: Bescheidungsklage auf Erlass verkehrsregelnder Maßnahmen (Beseitigung von Radwegbenutzungspflicht)

Leitsätze

1. Klagen gegen bestimmte Verkehrsregelungen sind als Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage zulässig, wenn der Kl. nicht nur das angeordnete Verbot anficht, sondern weitergehend den Erlass verkehrsregelnder Maßnahmen begehrt.

2. Dafür genügt es, wenn der Kl. mit dem Antrag auf Aufhebung der bisherigen Regelung zugleich erklärt, es sei ihm recht, wenn andere verkehrsrechtliche Anordnungen oder bauliche Maßnahmen getroffen würden, die seinem Interesse entgegenkommen.